Dapatkah Sebuah Bank Dipailitkan?

Suatu sore, dalam sebuah forum diskusi hukum, seorang peserta mengangkat tangan dan melontarkan pertanyaan yang terdengar sederhana, tetapi seketika membuat ruangan riuh: dapatkah sebuah bank dipailitkan?

Sebagian menjawab cepat, “Tentu bisa, bank pun badan hukum biasa.” Sebagian lain mengernyit ragu. Perdebatan menghangat.

Pertanyaan itu tampak sederhana, tetapi justru menyentuh salah satu titik menarik dalam hukum keuangan Indonesia. Jawabannya jauh lebih berlapis daripada sekadar “bisa” atau “tidak”.

Coba tempatkan diri Anda sebagai deposan. Suatu pagi, Anda membaca kabar bahwa bank tempat Anda menabung tak lagi sanggup membayar kewajibannya. Wajar bila muncul pertanyaan: bisakah bank ini “dipailitkan” seperti perusahaan biasa yang bangkrut, digugat para kreditor, lalu asetnya dilelang di pengadilan untuk melunasi utang?

Jawaban jujurnya bernuansa: secara formal terdapat rezim kepailitan, tetapi dalam praktik penyelesaian bank gagal diarahkan melalui mekanisme resolusi dan likuidasi khusus.

Di balik paradoks itu terdapat logika yang masuk akal. Mari kita telusuri.

Apa Itu “Pailit”?

Pailit bukan sekadar “bangkrut” dalam arti sehari-hari. Secara hukum, pailit adalah status yang diputuskan pengadilan ketika seorang debitor memiliki dua kreditor atau lebih dan gagal membayar lunas sedikitnya satu utang yang telah jatuh tempo dan dapat ditagih. Definisi ini bersumber dari Pasal 2 ayat (1) UU No. 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (UU KPKPU).

Intinya, pailit merupakan alat hukum untuk membereskan utang secara tertib dan adil. Setelah putusan pailit dijatuhkan, seluruh harta debitor disita untuk kepentingan bersama para kreditor, dikelola kurator, lalu dibagikan sesuai urutan hak.

Tujuannya mencegah kreditor saling berebut aset dan memastikan pembagian berlangsung secara proporsional.

Namun, mekanisme tersebut tidak dapat diterapkan begitu saja kepada bank.

Siapa yang Boleh Memailitkan Bank?

Di sinilah bank berbeda dari badan usaha biasa. Bank bukan debitor biasa. Karena menghimpun dana masyarakat dan menjadi bagian penting dari sistem keuangan, undang-undang membatasi siapa yang dapat mengajukan permohonan kepailitan terhadap bank.

Peta kewenangannya telah berevolusi.

Era UU KPKPU

Pasal 2 ayat (3) UU KPKPU menegaskan bahwa jika debitornya adalah bank, permohonan pernyataan pailit hanya dapat diajukan oleh Bank Indonesia.

Artinya, deposan atau vendor tidak dapat langsung mempailitkan bank.

Era OJK

Setelah lahir UU No. 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan, fungsi pengawasan perbankan beralih dari BI ke OJK. Namun, mengenai siapa yang tepatnya berwenang mengajukan permohonan kepailitan bank sempat menjadi perdebatan akademik selama bertahun-tahun.

Era UU P2SK

UU No. 4 Tahun 2023 tentang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (P2SK) memberikan titik terang. Pasal 8B UU P2SK menegaskan OJK sebagai pihak yang berwenang mengajukan permohonan pernyataan pailit atau PKPU terhadap debitor lembaga jasa keuangan yang terdaftar dan diawasi OJK.

Lebih jauh, Pasal 327 UU P2SK mencabut ketentuan kepailitan dan PKPU lembaga jasa keuangan yang sebelumnya diatur dalam UU Kepailitan.

Revisi UU P2SK tahun 2026 kemudian semakin memperkuat arsitektur tersebut, terutama terkait peran Lembaga Penjamin Simpanan (LPS).

Artinya, kreditor swasta tidak memiliki pintu langsung untuk mempailitkan bank. Ia hanya dapat mendorong, melapor, atau menunggu regulator bertindak.

Jika Bank Sekarat, Bagaimana Penanganannya?

Ketika sebuah bank benar-benar bermasalah, jalur yang ditempuh Indonesia bukan kepailitan di Pengadilan Niaga, melainkan resolusi dan likuidasi yang melibatkan LPS.

Semuanya bermula ketika OJK menilai sebuah bank tidak lagi dapat disehatkan. Pada titik itu, OJK mencabut izin usaha bank dan sejak saat itulah kewenangan beralih kepada LPS.

Berdasarkan Pasal 43 juncto Pasal 6 ayat (2) UU No. 24 Tahun 2004 tentang LPS, setelah izin usaha dicabut, LPS mengambil alih seluruh hak dan wewenang pemegang saham, memutuskan pembubaran badan hukum bank, membentuk tim likuidasi, dan menyatakan bank tersebut sebagai bank dalam likuidasi.

Yang menjadi prioritas berikutnya adalah nasib nasabah.

Merujuk Pasal 16 UU LPS, LPS merekonsiliasi dan memverifikasi simpanan, lalu membayar simpanan yang layak dibayar dan memenuhi kriteria “3T”, hingga Rp2 miliar per nasabah per bank. Angka tersebut mencakup lebih dari 99% nasabah di Indonesia.

Adapun aset dan kewajiban yang masih sehat tidak dibiarkan begitu saja. LPS dapat mendirikan bridge bank untuk menampung bagian yang baik, menjalankan usahanya, kemudian mengalihkan kepemilikannya kepada pihak lain.

Sisa yang tidak terselamatkan diselesaikan melalui likuidasi. Jika timbul sengketa dalam proses tersebut, forum penyelesaiannya adalah Pengadilan Niaga sebagaimana diatur dalam Pasal 50 UU LPS. Jadi, pengadilan tetap memiliki peran, tetapi bukan untuk mempailitkan bank.

Revisi UU P2SK 2026 memperluas ruang gerak LPS lebih jauh. Setelah menerima pemberitahuan tertulis dari OJK atas penetapan Bank Dalam Resolusi (BDR), LPS dapat mengalihkan bank kepada investor, melaksanakan penyehatan dengan melibatkan pemegang saham dan kreditor, menarik kembali saham pemegang saham lama, hingga bertindak sebagai RUPS bank dalam resolusi. Masa maksimal Bank Dalam Penyehatan ditetapkan dua tahun.

Jika kepailitan merupakan mekanisme untuk membereskan debitor melalui pengadilan, resolusi LPS dirancang untuk menangani kegagalan bank dengan mempertimbangkan keberlangsungan fungsi dan perlindungan nasabah.

Sisi Terang dan Sisi Gelap

Mengapa negara membangun jalur khusus ini? Sebab, baik kepailitan maupun resolusi memiliki konsekuensi positif dan negatif.

Di sisi positif, mekanisme yang tertib memberikan kepastian hukum bagi kreditor dan memastikan pembagian aset berlangsung adil serta proporsional. Dalam konteks perbankan, jalur resolusi juga melindungi deposan kecil melalui penjaminan simpanan LPS.

Yang tak kalah penting, resolusi ditujukan untuk mencegah efek domino. Kegagalan satu bank tidak dibiarkan menyeret bank sehat lain ke dalam persoalan yang sama. Dengan tetap terjaganya akses nasabah terhadap uangnya, kepercayaan publik terhadap sistem keuangan dapat dipertahankan.

Namun, terdapat pula sisi negatif.

Kepailitan membawa stigma sosial yang berat. Satu putusan dapat menghancurkan reputasi dan menghapus lapangan kerja. Khusus bagi bank, ancaman kepailitan yang terbuka juga berbahaya karena kabar buruk dapat memicu bank run, yakni penarikan dana secara massal yang dapat menular dari satu bank ke bank lain.

Di sisi lain, pemusatan kewenangan penyelamatan di tangan regulator menimbulkan potensi moral hazard. Bank dapat merasa akan selalu diselamatkan dan menjadi kurang berhati-hati dalam mengelola risiko.

Ada pula konsekuensi bagi kreditor individual. Dengan tertutupnya jalur permohonan pailit bagi mereka, akses terhadap mekanisme hukum individual menjadi lebih terbatas demi menjaga kepentingan sistem yang lebih luas.

Pernahkah Bank Benar-benar Dipailitkan?

Dalam praktik, bank hampir tidak pernah diselesaikan melalui jalur kepailitan murni.

Bank-bank bermasalah di Indonesia, dari krisis 1998 hingga penutupan BPR-BPR kecil belakangan ini, diselesaikan melalui pencabutan izin usaha dan likuidasi oleh LPS, bukan melalui putusan pailit Pengadilan Niaga.

Pola ini terlihat dalam penanganan BPR yang izinnya dicabut OJK, kemudian LPS bergerak membayar simpanan nasabah.

Kepailitan bank di ruang sidang niaga praktis menjadi “pasal tidur”.

Mengapa Tetap Diatur dalam Undang-Undang?

Jika bank hampir tidak pernah dipailitkan melalui pengadilan, untuk apa aturan tersebut dipertahankan?

Pertama, ketentuan itu berfungsi sebagai jaring pengaman hukum. Ketiadaan pengaturan justru dapat menciptakan kekosongan hukum apabila suatu saat mekanisme resolusi menemui jalan buntu.

Kedua, ketentuan tersebut menegaskan kewenangan eksklusif. Dengan menyatakan bahwa hanya OJK yang dapat mengajukan permohonan kepailitan bank, undang-undang sekaligus menutup pintu bagi kreditor swasta yang ingin menyeret bank ke pengadilan.

Dengan kata lain, pasal tersebut lebih berperan sebagai “pagar” daripada “pisau”.

Ketiga, pengaturan tersebut diperlukan demi konsistensi sistem hukum. Kepailitan merupakan rezim umum bagi badan hukum. Pengecualian dan pengkhususan bagi bank harus tetap tertulis agar bangunan hukumnya utuh dan tidak membuka celah tafsir yang liar.

Menengok Praktik di Berbagai Negara

Pilihan Indonesia untuk memberikan rezim khusus kepada bank bukanlah keanehan lokal. Banyak yurisdiksi menggunakan mekanisme resolusi khusus karena kegagalan bank dapat berdampak langsung terhadap stabilitas keuangan.

Amerika Serikat: Model FDIC

Amerika Serikat memberikan contoh paling tegas. Section 109 US Bankruptcy Code mengecualikan bank dari kepailitan umum. Ketika sebuah bank gagal, Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) dapat ditunjuk sebagai receiver, kemudian mencari bank sehat untuk mengambil alih simpanan dan aset melalui mekanisme purchase and assumption.

Untuk lembaga keuangan sistemik, Dodd-Frank Act 2010 menambahkan Orderly Liquidation Authority (OLA) sebagai alternatif kepailitan.

Pola FDIC inilah yang paling dekat dengan model LPS di Indonesia.

Uni Eropa: BRRD dan Bail-in

Sejak Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) 2014 dan Single Resolution Mechanism, Eropa memperkenalkan instrumen bail-in.

Alih-alih menggunakan dana publik untuk bail-out, kerugian dibebankan terlebih dahulu kepada pemegang saham dan kreditor bank. Utang dapat dihapus atau dikonversi menjadi saham untuk menyehatkan bank.

Resolusi ditempuh ketika kepailitan biasa dinilai dapat membahayakan kepentingan publik dan stabilitas keuangan. Simpanan yang dijamin dikecualikan dari bail-in, sehingga deposan kecil tetap terlindungi.

Inggris: Special Resolution Regime

Melalui Banking Act 2009, Inggris membangun Special Resolution Regime dengan sejumlah opsi, mulai dari pengalihan kepada pembeli swasta, bridge bank, hingga kepemilikan sementara oleh negara.

Terdapat pula prosedur khusus Bank Insolvency Procedure dan Bank Administration Procedure yang menggantikan kepailitan umum untuk bank.

India: Pelajaran dari yang Gagal

India menawarkan kisah peringatan.

RUU FRDI (Financial Resolution and Deposit Insurance Bill) 2017 dirancang untuk membentuk otoritas resolusi bagi bank dan lembaga keuangan. Namun, klausul bail-in-nya memicu kekhawatiran publik karena warga takut tabungan mereka digunakan untuk menambal bank yang gagal.

RUU tersebut akhirnya ditarik pada 2018. Sampai kini, India mengandalkan kewenangan RBI dan skema penjaminan DICGC.

Kisah tersebut menegaskan betapa sensitifnya isu ini di mata masyarakat dan mengapa penjaminan simpanan yang jelas menjadi prasyarat penting bagi rezim resolusi.

Di Mana Posisi Indonesia?

Jika ditimbang dari peta tersebut, Indonesia berada di jalur utama global dan memiliki kemiripan dengan model Amerika Serikat.

Ringkasan tersebut bersifat menyederhanakan. Detail teknis dan ambang jaminan setiap yurisdiksi dapat berbeda dan berubah.

Satu perbedaan yang patut dicatat: Indonesia, seperti Amerika Serikat, memusatkan fungsi penjaminan simpanan dan resolusi dalam satu lembaga, yaitu LPS. Eropa cenderung memisahkan otoritas resolusi dari skema penjaminan.

Selain itu, Indonesia belum seagresif Eropa dalam mengandalkan bail-in sebagai instrumen utama. Kehati-hatian ini, dengan belajar dari pengalaman India, mungkin memiliki alasan tersendiri dari sisi kepercayaan publik.

Tantangan ke Depan

Meski arsitekturnya sudah terbilang matang, sejumlah pekerjaan rumah masih menganga.

Yang paling mendasar adalah harmonisasi antarrezim. Hubungan antara jalur kepailitan dalam UU KPKPU, kewenangan OJK dalam UU P2SK, dan resolusi LPS dalam UU LPS juncto UU PPKSK perlu terus disinkronkan agar tidak saling bertabrakan. Misalnya, apa yang mesti terjadi bila permohonan kepada regulator tidak kunjung ditanggapi dalam waktu yang wajar?

Berikutnya adalah perlindungan kreditor non-deposan. Deposan memang terlindungi hingga Rp2 miliar, tetapi bagaimana dengan kreditor lain yang tidak lagi dapat mengajukan permohonan atas namanya sendiri? Di sinilah keseimbangan antara stabilitas sistem dan akses keadilan individual masih akan menjadi diskursus.

Tantangan ketiga bersifat praktis: kesiapan implementasi. Kewenangan LPS yang semakin luas pascarevisi 2026, termasuk mandat menangani perusahaan asuransi yang mulai berlaku pada 2030, menuntut kapasitas kelembagaan, koordinasi lintas otoritas dalam wadah KSSK, serta aturan turunan berupa POJK dan PLPS yang matang.

Terakhir adalah digitalisasi risiko. Bank digital, aset kripto, hingga konglomerasi keuangan yang juga disorot UU P2SK menghadirkan bentuk-bentuk kegagalan baru yang mungkin belum sepenuhnya terbayangkan dalam arsitektur resolusi saat ini.

Kepailitan sebagai Pintu yang Nyaris Tak Dilewati

Jadi, dapatkah bank dipailitkan?

Secara formal, terdapat kewenangan bagi OJK untuk mengajukan permohonan kepailitan atau PKPU dalam kerangka hukum yang berlaku. Namun, dalam praktik, kunci tersebut nyaris tidak pernah diputar.

Indonesia memilih mekanisme yang menempatkan perlindungan nasabah dan stabilitas sistem keuangan sebagai pertimbangan utama. Ketika bank tidak lagi dapat diselamatkan, jalur yang ditempuh adalah pencabutan izin usaha oleh OJK dan penanganan oleh LPS melalui resolusi atau likuidasi, bukan putusan pailit Pengadilan Niaga.

Di sinilah persoalan bagi penasihat hukum menjadi penting.

Apabila suatu langkah hukum secara nyata tidak mungkin membuahkan hasil, seorang penasihat yang baik sepatutnya tidak menyarankan langkah tersebut ditempuh.

Bukan hanya kreditor swasta yang perlu memahami batas tersebut. Bahkan mendorong OJK mengajukan permohonan pailit terhadap bank harus mempertimbangkan keseluruhan arsitektur hukum yang berlaku. Kewenangan formal tidak otomatis berarti kepailitan merupakan jalur penyelesaian yang efektif.

Nasihat hukum yang bernilai bukanlah yang paling menggebu, melainkan yang paling jujur dalam menakar peluang. Menunjukkan jalan yang benar, mendorong regulator menempuh mekanisme resolusi LPS, atau mengejar hak melalui proses likuidasi jauh lebih berharga daripada menjanjikan pertarungan yang sejak awal tidak memiliki prospek yang realistis.

Di situlah letak tanggung jawab dan kehormatan profesi hukum.

Dalam dunia perbankan, kadang aturan yang paling penting justru adalah aturan yang membuat sebuah bencana tidak pernah terjadi.