Investasi Rugi Bukan Korupsi, tetapi Bagaimana Jika Uang Negara Dipermainkan?

Bayangkan sebuah perusahaan negara membeli saham senilai Rp10 triliun. Setahun kemudian, harga sahamnya merosot hingga nilai investasi itu tinggal Rp6 triliun. Negara kehilangan potensi kekayaan Rp4 triliun. Apakah pengelolanya otomatis koruptor?

Tentu saja tidak. Bisnis apa pun, milik siapa pun dan di mana pun, mengandung risiko. Namun, bagaimana jika pengelola sengaja membeli saham dengan harga terlalu mahal demi menguntungkan perusahaan milik temannya?

Jika demikian, ceritanya berubah. Kerugian yang sama dapat menyimpan persoalan hukum yang berbeda. Di sinilah kita perlu membedakan risiko bisnis dari penyalahgunaan kekuasaan.

Pemerintah pun merasa perlu melindungi pengelola yang beritikad baik sekaligus memastikan mereka yang sengaja merugikan negara tetap menghadapi hukum. Salah satu ketentuan yang paling ditakuti pengelola BUMN adalah pasal-pasal tindak pidana korupsi.

Atas dasar itu, Dewan Ekonomi Nasional (DEN) mengusulkan perubahan definisi korupsi, dari yang bertumpu pada kerugian negara menjadi penyuapan. Ketua DEN Luhut Binsar Pandjaitan menyatakan Presiden Prabowo Subianto telah menyetujui kajiannya mengenai perubahan definisi tersebut.

Kajian DEN itu menggeser perhatian dari kerugian negara menuju bribery atau penyuapan. Luhut mengaitkan perubahan tersebut dengan kebutuhan menyelaraskan penanganan korupsi di Indonesia dengan standar internasional.

Namun, ada maksud lain yang tersirat. Luhut mengaku ingin memberi ruang kepada pimpinan Danantara untuk mengambil keputusan bisnis tanpa terlalu takut menghadapi perkara hukum akibat kerugian investasi.

Danantara Indonesia, singkatan dari Daya Anagata Nusantara, merupakan badan investasi negara yang mengelola dan mengembangkan aset strategis untuk mendukung transformasi dan pertumbuhan ekonomi. Sebagai lembaga pengelola kekayaan negara, Danantara memang membutuhkan keleluasaan dalam mengambil keputusan investasi.

Lembaga ini harus berani memilih proyek, mengembangkan aset, dan menghadapi persaingan. Jika setiap kerugian langsung memicu ancaman pidana, pengelolanya bisa memilih jalan paling aman: tidak mengambil keputusan apa pun.

Ketakutan seperti ini dapat membuat pengelola BUMN enggan bertindak. Uang negara akhirnya menganggur, seperti mobil mewah yang terus terparkir karena sopirnya takut menginjak pedal gas.

Namun, apakah solusinya harus dengan mengubah definisi korupsi?

Luhut merujuk pada United Nations Convention against Corruption (UNCAC), atau Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Menentang Korupsi. PBB mengadopsi konvensi ini pada 31 Oktober 2003 dan memberlakukannya pada 14 Desember 2005. Indonesia meratifikasinya melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006.

UNCAC bertujuan memperkuat pencegahan dan pemberantasan korupsi, mendorong kerja sama internasional, serta membantu pengembalian aset hasil kejahatan.

Namun, UNCAC tidak memiliki satu pasal yang mendefinisikan korupsi secara tunggal, apalagi membatasi korupsi hanya pada penyuapan. Konvensi tersebut mengatur berbagai bentuk tindak pidana korupsi.

Pasal 15 mengatur penyuapan pejabat publik. Pasal 17 mengatur penggelapan, penyalahgunaan, atau pengalihan aset oleh pejabat publik. Sementara itu, Pasal 19 membahas penyalahgunaan fungsi atau jabatan.

Artinya, UNCAC yang telah diratifikasi Indonesia justru mencakup beragam bentuk korupsi, bukan hanya penyuapan.

Pasal 15 huruf (a) UNCAC, misalnya, menyebut: “The promise, offering or giving, to a public official, directly or indirectly, of an undue advantage.”

Artinya, janji, penawaran, atau pemberian keuntungan yang tidak semestinya kepada pejabat publik, secara langsung maupun tidak langsung.

Sementara itu, Pasal 17 memuat frasa “the embezzlement, misappropriation or other diversion by a public official”, yang mengatur penggelapan, penyalahgunaan, atau pengalihan aset oleh pejabat publik.

Kedua ketentuan tersebut menunjukkan bahwa korupsi tidak selalu melibatkan penyuapan.

Hukum Indonesia pun tidak menggantungkan seluruh perkara korupsi pada unsur kerugian negara. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, mengatur berbagai bentuk tindak pidana korupsi, termasuk suap dan penyalahgunaan kewenangan.

Pasal 2 mengatur perbuatan melawan hukum yang memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi dan dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara.

Pasal 3 mengatur penyalahgunaan kewenangan, kesempatan, atau sarana karena jabatan atau kedudukan dengan tujuan menguntungkan diri sendiri, orang lain, atau korporasi, yang dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara.

Karena itu, klaim bahwa Indonesia menjadi satu-satunya negara yang mendefinisikan korupsi berdasarkan kerugian negara, sebagaimana disebut Luhut, perlu diuji melalui perbandingan hukum internasional.

Lebih penting lagi, UNCAC tidak memerintahkan Indonesia mengganti kerugian negara dengan penyuapan sebagai definisi korupsi.

Pemerintah perlu menjelaskan secara terbuka ketentuan mana yang hendak diubah, apa dasar hukumnya, dan bagaimana perubahan itu akan memengaruhi pemberantasan korupsi.

Persoalan yang dihadapi Danantara sebenarnya dapat ditangani tanpa mempersempit pemahaman tentang korupsi.

Pertama, pemerintah perlu menetapkan pedoman keputusan investasi yang mewajibkan uji kelayakan, penilaian risiko, dokumentasi pertimbangan, dan pengungkapan konflik kepentingan.

Kedua, transaksi besar perlu menjalani audit independen, disertai publikasi ringkasan hasilnya.

Ketiga, pemerintah harus membedakan kegagalan bisnis yang wajar dari tindakan yang mengandung kesengajaan, penyalahgunaan jabatan, manipulasi transaksi, atau keuntungan pribadi.

Keempat, mekanisme pemeriksaan perlu diperkuat agar auditor dan aparat penegak hukum dapat menilai proses pengambilan keputusan berdasarkan bukti, bukan semata-mata angka kerugian.

Bayangkan dua pengelola investasi. Pengelola pertama telah menjalankan uji kelayakan, membandingkan beberapa pilihan, mengungkap risiko, dan mengikuti prosedur. Investasinya tetap gagal karena pasar berubah.

Pengelola kedua sengaja mengabaikan hasil kajian, menyembunyikan konflik kepentingan, dan mengarahkan uang negara kepada perusahaan yang menguntungkan dirinya.

Pemerintah harus melindungi pengelola pertama dari kriminalisasi yang tidak semestinya, sekaligus memastikan pengelola kedua tidak berlindung di balik istilah risiko bisnis.

Persetujuan Presiden terhadap kajian DEN pun belum dengan sendirinya mengubah undang-undang. Perubahan hukum tetap harus mengikuti mekanisme yang berlaku.

Pemerintah perlu melibatkan KPK, BPK, ahli hukum, pelaku usaha, dan masyarakat sipil agar reformasi menghasilkan kepastian hukum sekaligus memperkuat pengawasan.

Danantara boleh melaju kencang dalam perlombaan ekonomi. Namun, kendaraan investasi negara tetap membutuhkan rem, dasbor yang transparan, dan pengemudi yang bertanggung jawab.

Jangan sampai, demi menghilangkan ketakutan pengelola investasi, pemerintah justru mengendurkan penjagaan terhadap kekayaan rakyat dengan mengubah definisi korupsi.

Negara membutuhkan pengelola yang berani mengambil risiko, bukan pengelola yang kebal dari pemeriksaan. Ketika investasi menghasilkan keuntungan, rakyat berhak menikmati manfaatnya. Ketika investasi menimbulkan kerugian, rakyat juga berhak mengetahui penyebabnya.

Reformasi hukum seharusnya memperjelas batas antara risiko bisnis dan korupsi, bukan mengaburkan batas itu atas nama standar internasional.