Membaca Ruang Fiskal dengan Lebih Utuh

Setiap kali pemerintah menyampaikan rancangan anggaran, perhatian biasanya tertuju pada dua hal: seberapa besar APBN mampu mendorong pertumbuhan, dan bagaimana pemerintah membiayainya.

RAPBN 2027 menghadirkan keduanya sekaligus. Pemerintah menargetkan pertumbuhan ekonomi 6%, lebih tinggi dari rata-rata 5,4% pada semester I 2026. Namun pada saat yang sama, defisit direncanakan turun menjadi 2,4% PDB dari outlook 2,85% pada 2026. Belanja negara masih naik 3,9%, tetapi jauh lebih lambat dibandingkan pertumbuhan belanja sekitar 14,8% pada outlook tahun ini. Keseimbangan primer, yaitu selisih pendapatan dan belanja sebelum pembayaran bunga utang, juga membaik tajam dari defisit Rp152 triliun menjadi sekitar Rp21 triliun.

Sekilas, postur ini memang lebih menyerupai konsolidasi fiskal ketimbang ekspansi. Pemerintah ingin menginjak pedal gas pertumbuhan, tetapi tidak ingin melepaskan rem fiskalnya. Pada saat yang sama, kebutuhan pembiayaan utang justru meningkat menjadi sekitar Rp876 triliun. Dua hal ini perlu dibaca bersama.

Tidak Semua Ekspansi Datang dari Defisit

Dunia sedang kembali belajar bahwa ruang fiskal ada batasnya. IMF mencatat utang publik global sudah mendekati 94% PDB pada 2025 dan, dengan tren saat ini, dapat mencapai 100% pada 2029. Beban bunga juga meningkat, sehingga banyak negara mulai membangun kembali ruang fiskalnya.

Namun besarnya defisit tidak cukup untuk menilai seberapa besar anggaran mendorong ekonomi. Dua negara dengan defisit yang sama dapat memberi dampak yang berbeda, tergantung pada penggunaan anggarannya. Belanja yang banyak terserap untuk bunga dan kebutuhan rutin tentu berbeda dampaknya dengan belanja untuk infrastruktur, pendidikan, kesehatan, atau investasi yang meningkatkan produktivitas. Karena itu, yang penting bukan hanya seberapa besar pemerintah membelanjakan uang, tetapi juga seberapa produktif penggunaan anggaran tersebut.

India memberi contoh menarik. Pemerintahnya terus melakukan konsolidasi, dengan defisit pemerintah pusat turun dari 4,4% PDB pada FY2025/26 menjadi target 4,3% pada FY2026/27. Rasio utang pemerintah pusat juga diproyeksikan turun dari 56,1% menjadi 55,6% PDB. Namun belanja produktif tetap dijaga. Belanja modal dinaikkan menjadi 12,22 triliun rupee atau 3,1% PDB, sementara total pengeluaran yang terkait pembentukan aset mencapai 17,15 triliun rupee atau 4,4% PDB.

Ekonomi India diperkirakan tetap tumbuh 7,4% pada FY2025/26. Pelajarannya bukan bahwa defisit yang lebih kecil otomatis menghasilkan pertumbuhan lebih tinggi. Yang relevan adalah bahwa konsolidasi fiskal dapat dilakukan tanpa memangkas investasi yang mendukung kapasitas ekonomi.

Sementara, Jepang memberi pelajaran dari sisi sebaliknya. Utang pemerintahnya telah berada di atas 190% PDB. Ketika suku bunga mulai kembali normal, biaya membawa utang tersebut ikut meningkat. IMF memperkirakan pembayaran bunga Jepang dapat double antara 2025 dan 2031.  Ruang fiskal memang jauh lebih mudah dijaga ketika utang masih moderat daripada diperbaiki setelah bebannya telanjur besar.

RAPBN 2027 perlu dibaca dengan cara yang sama. Efisiensi memang terlihat, antara lain dari penurunan belanja material di luar program Makan Bergizi Gratis sekitar 12%. Namun komposisi belanja perlu diperhatikan. Belanja pegawai meningkat 7,9% dan subsidi sekitar 15%, sementara belanja modal secara awal turun hampir 20%. Angka terakhir kemungkinan belum final karena sebagian alokasi masih berada dalam pos “lain-lain”. Setelah memperhitungkan alokasi tersebut, kami memperkirakan belanja modal pemerintah masih dapat tumbuh sekitar 2,8%.

Karena itu, ruang di bawah batas defisit 3% PDB tidak selalu berarti pemerintah kurang agresif. Justru ruang tersebut bisa menjadi bantalan jika penerimaan meleset, ekonomi melemah, atau muncul guncangan baru.  Tantangan RAPBN 2027 adalah membuat setiap rupiah APBN bekerja lebih produktif, sehingga pertumbuhan tidak selalu harus dibayar dengan defisit yang lebih besar.

Defisit Turun, Namun Pembiayaan Masih Menantang

Defisit RAPBN 2027 turun sekitar Rp63 triliun menjadi Rp671,2 triliun. Namun pembiayaan utang naik menjadi Rp876,3 triliun. Selisih sekitar Rp205 triliun sekilas terlihat seperti kebutuhan tambahan yang tidak muncul dalam angka defisit.  Padahal, secara akuntansi, defisit dan pembiayaan adalah dua hal berbeda. Defisit mengukur selisih antara pendapatan dan belanja pemerintah. Sementara utang juga dapat digunakan untuk membiayai investasi pemerintah yang dicatat terpisah dari belanja.

Misalnya, pembangunan jalan melalui belanja kementerian, pengeluaran tersebut masuk dalam perhitungan defisit. Namun jika pemerintah menanamkan modal pada perusahaan infrastruktur dan memperoleh saham sebagai gantinya, transaksi itu dicatat sebagai pembiayaan. Keduanya dapat mendukung pembangunan, tetapi cara pencatatannya berbeda. Karena itu, pembiayaan utang yang lebih besar daripada defisit tidak otomatis berarti ada defisit yang disembunyikan.

Angka penerbitan SBN juga perlu dibaca dengan konteks yang sama.  Penerbitan SBN bruto pada 2027 diperkirakan mencapai Rp1.817 triliun, tetapi angka ini bukan seluruhnya tambahan utang baru. Sebagian digunakan untuk membiayai kembali utang yang jatuh tempo dan pengelolaan likuiditas. Termasuk di dalamnya sekitar Rp211 triliun SBN burden sharing dengan Bank Indonesia yang kami perkirakan dapat diperpanjang melalui debt switch. Tanpa komponen tersebut, penerbitan bruto diperkirakan sekitar Rp1.615 triliun, hanya sedikit lebih tinggi dari Rp1.567 triliun pada 2026.

Pemerintah juga memiliki Saldo Anggaran Lebih (SAL) sebagai bantalan pembiayaan. Penggunaan SAL dapat mengurangi kebutuhan penerbitan SBN ketika kondisi pasar kurang menguntungkan. Namun perlu diingat bahwa SAL bukan pendapatan baru, melainkan akumulasi kas pemerintah dari tahun-tahun sebelumnya. Karena itu, penggunaannya membantu mengelola pembiayaan, tetapi tidak menciptakan ruang fiskal tanpa batas.

Jadi, angka utang yang besar tidak seluruhnya berarti tambahan beban baru. Yang lebih penting adalah berapa besar tambahan utang bersih, berapa biaya bunganya, dan untuk apa dana tersebut digunakan. Jika menghasilkan aset dan manfaat ekonomi yang lebih besar daripada biayanya, tambahan pembiayaan dapat tetap sehat.

Tidak Semua yang di Luar Defisit adalah Utang Tersembunyi

Kehati-hatian yang sama diperlukan ketika membaca Risiko fiskal di luar APBN. Subsidi energi, penempatan Saldo Anggaran Lebih (SAL), penyertaan modal pemerintah, penjaminan, hingga kepemilikan SBN oleh Bank Indonesia memiliki karakter yang berbeda. Tidak tepat jika semuanya dijumlahkan seolah-olah merupakan kewajiban yang pasti dibayar APBN.

Subsidi energi, misalnya, sudah tercatat sebagai belanja APBN. Penempatan SAL di bank Himbara bukanlah belanja baru, melainkan bagian dari pengelolaan kas pemerintah. Ketika Rp400 triliun dana pemerintah ditempatkan di perbankan, dana tersebut tetap menjadi aset pemerintah. Yang berubah adalah tempat penempatan dan pengaruhnya terhadap likuiditas sistem keuangan.

Prinsip yang sama berlaku untuk Danantara, BUMN, dan lembaga pembiayaan pemerintah. Penggunaan berbagai lembaga tersebut dapat memperbesar kapasitas pembangunan di luar APBN. Namun risikonya tetap harus diawasi. Penjaminan, tambahan modal, atau proyek yang gagal menghasilkan arus kas sesuai rencana dapat menjadi kewajiban pemerintah di kemudian hari.

Kepemilikan SBN oleh Bank Indonesia juga tidak dengan sendirinya berarti pembagian beban pembiayaan dengan pemerintah. Yang perlu dilihat adalah tujuan pembelian, mekanismenya, dan siapa yang pada akhirnya menanggung biaya. Prinsipnya sederhana, bahwa tidak semua risiko akan menjadi beban APBN, tetapi semua risiko tetap perlu diukur dan diawasi.

Menjaga Pertumbuhan, Menjaga Ruang Fiskal

RAPBN 2027 pada akhirnya mencoba menjaga keseimbangan yang tidak mudah, yakni mendorong pertumbuhan lebih tinggi tanpa mengorbankan kesehatan fiskal. Dengan pertumbuhan belanja yang melambat dan ruang fiskal yang dijaga, target pertumbuhan 6% tidak mungkin hanya bertumpu pada APBN. Investasi swasta dan peningkatan produktivitas harus mengambil peran yang lebih besar.

Karena itu, perdebatan sebaiknya tidak berhenti pada besar-kecilnya defisit atau utang. Yang lebih menentukan adalah kualitas belanja, manfaat dari setiap tambahan pembiayaan, dan kemampuan pemerintah mengelola risikonya. Ruang fiskal yang masih tersedia justru perlu dijaga sebagai bantalan ketika ekonomi menghadapi guncangan.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan RAPBN 2027 adalah pertumbuhan harus menghasilkan ekonomi yang lebih kuat, sementara utang harus meninggalkan manfaat yang lebih besar daripada biayanya.  Jika keduanya dapat dijaga, pertumbuhan dan disiplin fiskal bukan dua tujuan yang saling bertentangan. Keduanya justru menjadi fondasi pertumbuhan yang berkelanjutan.