Kartel yang Melindungi Konsumen? Dilema Pasal 5 di Balik Kasus Bunga Pinjol

Dalam sebuah diskusi hukum di kelas Pendidikan Khusus Profesi Advokat di Universitas Kristen Indonesia, muncul pertanyaan yang sederhana tetapi mengganjal: bagaimana mungkin aturan yang membatasi bunga maksimum pinjaman, yang dibuat agar masyarakat tidak lagi dicekik bunga seperti sebelumnya, justru dianggap melanggar hukum larangan kartel?

Bukankah pembatasan semacam itu seharusnya didukung, bukan dihukum?

Pertanyaan tersebut bukan sekadar bahan diskusi akademis. Ia menjadi inti salah satu perkara persaingan usaha yang ditangani Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), yang hasilnya kini masih bergulir di pengadilan. Pada saat yang sama, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sedang membahas revisi undang-undang yang menjadi dasar hukumnya.

Pasal 5 dan Perlindungan Konsumen

Untuk memahami persoalannya, perlu melihat kembali maksud awal Pasal 5 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.

Pasal tersebut melarang pelaku usaha yang bersaing untuk membuat kesepakatan menetapkan harga barang atau jasa yang dijual kepada konsumen di pasar yang sama. Logikanya sederhana. Jika seluruh pedagang bensin di suatu daerah sepakat menetapkan harga yang sama, konsumen kehilangan pilihan. Ke mana pun mereka pergi, harga yang dibayar tetap sama.

Karena itu, hukum persaingan usaha di banyak negara memperlakukan kesepakatan harga semacam ini sebagai pelanggaran yang dapat dinilai berdasarkan keberadaan kesepakatannya, tanpa harus membuktikan dampaknya satu per satu. Prinsip tersebut dikenal sebagai per se illegal.

Prinsip ini masuk akal ketika kesepakatan harga bertujuan menaikkan harga demi keuntungan pelaku usaha dengan mengorbankan konsumen. Persoalannya, kasus bunga pinjaman daring memiliki konteks yang berbeda.

Ketika yang “Dikartelkan” Adalah Batas Atas

Pada Maret 2026, KPPU menjatuhkan Putusan Nomor 05/KPPU-I/2025 yang menyatakan 97 perusahaan penyelenggara layanan pinjaman daring, yang seluruhnya tergabung dalam Asosiasi Fintech Pendanaan Bersama Indonesia (AFPI), terbukti melanggar Pasal 5 dengan total denda mencapai Rp755 miliar.

Dugaan pelanggaran tersebut berkaitan dengan kesepakatan penetapan batas bunga harian yang seragam selama periode 2019 hingga Oktober 2023. Batas tersebut mula-mula ditetapkan sebesar 0,8 persen per hari, kemudian turun menjadi 0,4 persen per hari sejak 2021.

Jika berhenti pada fakta tersebut, kasus ini memang tampak seperti kartel pada umumnya. Namun, persoalannya adalah bagaimana batas bunga itu terbentuk.

Sebelum 2018, pasar pinjaman daring ilegal yang beroperasi tanpa izin dan pengawasan mematok bunga antara 3–4 persen per hari. Jika dihitung setahun, angka tersebut dapat mencapai ratusan hingga lebih dari seribu persen. Rendahnya literasi keuangan juga membuat sebagian masyarakat kesulitan membedakan platform legal dan ilegal sehingga terjebak dalam utang dengan bunga yang berlipat ganda dalam hitungan minggu.

Kondisi tersebut mendorong Otoritas Jasa Keuangan (OJK), yang saat itu belum memiliki payung hukum yang cukup kuat untuk secara langsung mengatur bunga fintech, mengarahkan AFPI menetapkan batas atas bunga. Langkah tersebut dimaksudkan untuk membedakan pemain resmi dari rentenir digital.

Batas 0,8 persen per hari kemudian lahir dari arahan tersebut, bukan dari kesepakatan para pelaku usaha untuk menaikkan keuntungan bersama. Batas itu kemudian diturunkan menjadi 0,4 persen per hari sejalan dengan perkembangan arahan regulasi.

Dengan demikian, kesepakatan yang disebut sebagai “kartel” dalam kasus ini justru merupakan kesepakatan untuk menahan harga pada tingkat yang lebih rendah dibandingkan bunga yang berlaku di pasar ilegal.

Di sinilah persoalannya menjadi lebih kompleks. Semangat Pasal 5 adalah mencegah pelaku usaha bersekongkol merugikan konsumen. Namun dalam kasus ini, pembatasan bunga justru dimaksudkan untuk melindungi konsumen.

Persoalan Kewenangan

Industri fintech lending melalui AFPI tentu tidak tinggal diam. Mereka menilai putusan KPPU tidak sepenuhnya mencerminkan fakta persidangan dan menegaskan bahwa penetapan batas bunga merupakan tindak lanjut dari arahan OJK, bukan inisiatif kartel murni dari industri.

Lebih dari 40 perkara keberatan telah diregister di Pengadilan Niaga Jakarta Pusat dan majelis hakim telah ditunjuk untuk memeriksanya.

Namun, persoalannya lebih besar daripada sekadar menang atau kalah dalam satu perkara. Sengketa ini memperlihatkan persoalan mengenai titik temu kewenangan antara regulator sektoral dan otoritas persaingan usaha.

Sejumlah pakar hukum administrasi negara mengingatkan bahwa arahan regulator sektoral, sekalipun disampaikan secara lisan, dapat memiliki kekuatan hukum apabila memenuhi syarat kewenangan dan prosedur yang berlaku. Setiap lembaga negara juga idealnya bertindak dalam batas kewenangannya masing-masing.

Di sisi lain, terdapat kekhawatiran bahwa lembaga pengawas persaingan usaha dapat dianggap melampaui batas kewenangannya apabila membatalkan efek kebijakan lembaga lain tanpa koordinasi yang memadai.

OJK merespons putusan tersebut dengan menghormati putusan KPPU sembari tetap melanjutkan pengaturan batas manfaat ekonomi yang dapat dibebankan kepada peminjam melalui payung hukum yang lebih kuat setelah terbitnya Undang-Undang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan.

Rangkaian peristiwa tersebut menunjukkan adanya celah struktural dalam hukum kita. Hukum persaingan usaha dirancang sebagai aturan umum lintas sektor, sementara sektor strategis seperti jasa keuangan, telekomunikasi, dan energi memiliki regulator sektoral yang dalam kondisi tertentu perlu mengarahkan harga atau tarif demi kepentingan publik.

Ketika kedua rezim hukum tersebut bersinggungan tanpa jembatan yang jelas, pelaku usaha yang menjalankan arahan regulator sektoral dapat menghadapi risiko dianggap melanggar hukum persaingan usaha.

Momentum Revisi UU Persaingan Usaha

Persoalan ini muncul ketika DPR melalui Komisi VI sedang membahas revisi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999. Pembahasan tersebut antara lain melibatkan diskusi dengan Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) sehubungan dengan proses aksesi Indonesia.

Sejauh ini, usulan perubahan dari pemerintah yang mengemuka masih menyentuh aspek prosedural, seperti kewajiban membayar jaminan 10 persen dari nilai denda sebelum mengajukan keberatan dan status kelembagaan KPPU.

Belum terlihat pembahasan serius mengenai bagaimana menyelaraskan Pasal 5 dengan kenyataan bahwa berbagai sektor memiliki regulator sendiri yang juga berwenang mengarahkan harga demi kepentingan publik.

Padahal, momentum ini semestinya tidak dilewatkan. Daripada menunggu sengketa serupa muncul di sektor lain, seperti jasa kesehatan, transportasi daring, atau energi, revisi undang-undang dapat sekaligus menutup celah tersebut.

Ada setidaknya lima hal yang perlu dipertimbangkan.

Pertama, revisi undang-undang perlu membedakan secara eksplisit dua jenis kesepakatan harga yang selama ini diperlakukan sama oleh Pasal 5. Kesepakatan yang menaikkan harga demi keuntungan pelaku usaha tetap harus dilarang. Sebaliknya, kesepakatan yang menahan atau membatasi harga pada tingkat lebih rendah untuk melindungi konsumen memiliki dampak berbeda dan perlu diperlakukan secara berbeda pula.

Kedua, perlu tersedia ruang pembelaan hukum atau pengecualian bersyarat bagi pelaku usaha yang menjalankan kebijakan harga berdasarkan arahan tertulis dan terdokumentasi dari regulator sektoral yang berwenang. Pengecualian tersebut harus berlaku sepanjang arahan ditujukan untuk kepentingan dan perlindungan konsumen, bukan untuk melanggengkan posisi dominan segelintir pelaku usaha.

Ketiga, perlu ada kewajiban bagi regulator sektoral untuk mendokumentasikan secara tertulis setiap arahan yang menyentuh harga atau tarif kepada pelaku usaha di bawah pengawasannya serta mengomunikasikannya secara resmi kepada KPPU.

Dengan demikian, pelaku usaha maupun otoritas persaingan usaha memiliki rujukan yang jelas dan tidak perlu memperdebatkan kembali kekuatan hukum arahan lisan yang disampaikan bertahun-tahun sebelumnya.

Keempat, perlu dibentuk forum koordinasi tetap antara KPPU dan regulator sektoral seperti OJK, Bank Indonesia, dan lembaga terkait lainnya. Forum ini dapat membahas kebijakan yang berpotensi bersinggungan dengan hukum persaingan usaha sebelum kebijakan tersebut diterbitkan, bukan setelah sengketa terjadi.

Kelima, pengecualian tersebut perlu ditinjau secara berkala, misalnya setiap dua atau tiga tahun. Tujuannya agar kebijakan harga tetap relevan dengan kondisi pasar dan benar-benar memberikan manfaat bagi konsumen, bukan berubah menjadi perlindungan permanen bagi pemain lama dari persaingan baru.

Menjaga Persaingan dan Perlindungan Konsumen

Persoalan ini bukan pembelaan terhadap anggapan bahwa semua kartel dapat dibenarkan selama mengatasnamakan kepentingan rakyat. Logika semacam itu justru dapat disalahgunakan untuk membenarkan kesepakatan harga yang merugikan konsumen.

Hukum persaingan usaha tetap harus tegas terhadap kartel yang menaikkan harga dan menutup ruang bagi pemain baru. Namun, hukum juga perlu membedakan kesepakatan yang merugikan masyarakat dari kebijakan harga yang lahir dari arahan regulator untuk melindungi konsumen.

Momentum revisi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 menjadi kesempatan untuk menata titik temu antara hukum persaingan usaha dan regulasi sektoral. Tujuannya agar pelaku usaha tidak menghadapi risiko hukum karena menjalankan kebijakan yang diarahkan negara, sekaligus memastikan pengecualian tidak menjadi celah untuk menghidupkan kembali praktik kartel yang merugikan.

Pada akhirnya, KPPU, OJK, DPR, dan pelaku usaha memiliki kepentingan yang sama: memastikan masyarakat memperoleh layanan keuangan yang adil dengan bunga yang wajar, tanpa mengorbankan kepastian hukum bagi pihak yang berusaha mematuhi aturan.