Obligasi Daerah Jakarta, Perlukah Pemprov DKI Menambah Utang?

Perkara obligasi daerah yang akan diterbitkan Pemerintah Provinsi (Pemprov) DKI Jakarta menuai kontroversi. Rencana tersebut mendapat sorotan dari Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa.

Purbaya mengingatkan pemerintah daerah agar berhati-hati berutang karena Brasil pernah mengalami kegagalan pembayaran obligasi daerah yang kemudian berdampak kepada pemerintah pusat.

Menurut saya, peringatan tersebut ada benarnya. Ada contoh nyata mengenai obligasi daerah yang gagal bayar dan kemudian berdampak terhadap perekonomian nasional. Karena itu, kontroversi ini tidak perlu dipersoalkan. Justru perdebatan tersebut penting agar pemerintah daerah, pemerintah pusat, dan otoritas terkait berpikir dua kali serta menimbang secara cermat berbagai risikonya.

Belajar dari Brasil

Dengan kondisi politik dan birokrasi yang belum bersih serta masih diwarnai korupsi seperti sekarang, potensi gagal bayar perlu menjadi perhatian serius.

Secara teoritis, politik dan birokrasi cenderung memaksimalkan anggaran atau dikenal sebagai budget maximizer theory. Politik dan birokrasi memiliki kecenderungan untuk terus memperbesar anggaran dan membangun organisasi yang semakin gemuk melalui apa yang dikenal sebagai empire builder theory.

Hal ini berbeda dengan dunia bisnis yang secara teoritis memiliki orientasi sebagai profit maximizer. Pengusaha berkepentingan memaksimalkan keuntungan, sementara birokrasi memiliki insentif untuk memaksimalkan anggaran dan memperluas organisasinya.

Kasus Brasil merupakan pelajaran penting bagi negara berkembang atau emerging market. Krisis gagal bayar (default) massal pada obligasi daerah dapat terjadi akibat kombinasi pelonggaran aturan utang tanpa kontrol ketat, moral hazardpolitik dan birokrasi, serta ekspektasi bahwa pemerintah pusat akan memberikan dana talangan (bailout).

Referensi terhadap kasus tersebut karena itu relevan dalam pengelolaan fiskal di berbagai negara, termasuk ketika menyusun kebijakan penerbitan obligasi daerah agar tidak mengganggu stabilitas keuangan nasional.

Dalam konteks tersebut, Menteri Keuangan memiliki dasar untuk mempertanyakan rencana Pemerintah Provinsi Jakarta.

Utang Pusat Juga Perlu Dikendalikan

Namun, jika penerbitan obligasi daerah hendak dibatasi, sebenarnya yang juga perlu menjadi perhatian adalah penerbitan obligasi pemerintah pusat yang selama ini meningkat sangat besar.

Utang pemerintah pusat telah meningkat hingga sekitar Rp10.000 triliun setelah berakhirnya pemerintahan Joko Widodo. Warisan tersebut kemudian menyedot pengeluaran APBN hingga sekitar Rp600 triliun setiap tahun.

Penerbitan utang yang terlalu besar menyebabkan APBN terbebani pembayaran bunga. Tingkat bunga yang dibayar pemerintah disebut mencapai sekitar 7%, yang menurut saya tergolong tinggi dibandingkan sejumlah negara lain. Di China, misalnya, sekitar 1,6%; Singapura 2,3%; dan Jepang 2,9%.

Beban bunga yang tinggi tersebut mencekik dan menguras dana APBN setiap tahun. Pada saat yang sama, dunia usaha, bisnis, dan investasi juga dapat melambat atau terhambat karena dalam kondisi bunga tinggi, dana masyarakat dan dunia usaha lebih menarik untuk ditempatkan pada obligasi.

Kebijakan fiskal selama satu dekade terakhir, menurut saya, telah mengganggu bahkan merusak dunia bisnis dan investasi.

Jakarta Tidak Kekurangan Anggaran

Sementara itu, APBD Jakarta sebenarnya lebih dari cukup. Pada tahun sebelumnya, anggarannya mencapai tidak kurang dari Rp91 triliun. Angka tersebut sangat besar dan berada di atas anggaran hampir semua kementerian, kecuali beberapa kementerian/lembaga seperti Kepolisian dan Kementerian Pertahanan.

Menurut saya, anggaran tersebut seharusnya terlebih dahulu diefisienkan dan diarahkan kepada program-program utama.

Berbagai pengeluaran daerah selama ini masih dapat diefisienkan, bahkan terdapat belanja yang sangat besar untuk kegiatan tertentu. Pengerukan waduk, misalnya, dapat mencapai ratusan miliar rupiah.

Karena itu, persoalannya bukan semata-mata apakah Jakarta dapat mencari sumber pembiayaan baru, tetapi apakah anggaran yang sudah besar tersebut telah digunakan secara efisien.

Benahi Internal Sebelum Berutang

Sebelum melangkah ke tahap penerbitan obligasi daerah, lebih baik internal pemerintah daerah ditata terlebih dahulu.

Yang perlu dilihat adalah kesiapan politik dan birokrasi yang sehat, transparan, dan efisien. Ketika dalam berbagai kasus masih ditemukan korupsi dan pemborosan, obligasi daerah belum layak diterbitkan.

Persoalan lain adalah moral hazard yang membayangi ekonomi politik obligasi daerah. Di Brasil, masih terdapat persepsi di kalangan kepala daerah bahwa jika terjadi gagal bayar, pemerintah pusat pada akhirnya akan memberikan bailout.

Persepsi seperti itu merusak disiplin anggaran fiskal di tingkat daerah. Akibatnya, daerah dapat terus meminjam secara berlebihan (overborrowing) karena merasa risiko akhirnya akan ditanggung negara.

Persoalan yang sama juga perlu dilihat pada pemerintah pusat. Ketika pemerintah pusat terlalu agresif berutang, beban pembayaran utang akhirnya harus ditanggung APBN setiap tahun.

Karena itu, disiplin fiskal seharusnya berlaku di semua tingkat pemerintahan.

Tidak Bisa Diputuskan Sendiri

Secara realistis, harapan Gubernur Jakarta untuk menerbitkan obligasi daerah masih menghadapi proses yang panjang.

Berdasarkan regulasi perundang-undangan di Indonesia, termasuk UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD), penerbitan obligasi daerah tidak bersifat otonom atau dapat diputuskan sendiri oleh kepala daerah.

Proses penerbitannya wajib mendapatkan persetujuan dan melibatkan koordinasi sejumlah instansi/lembaga, yakni Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri), Kementerian Keuangan (Kemenkeu), dan Otoritas Jasa Keuangan (OJK).

Jadi, lebih baik Pemerintah Provinsi Jakarta memaksimalkan anggaran yang sudah besar sebelum mencari sumber pembiayaan baru.

Jangan sampai Jakarta justru meniru pemerintah pusat yang terlalu agresif berutang hingga bebannya membelit APBN.

Didik J. Rachbini
Ekonom Senior INDEF
Rektor Universitas Paramadina