Kisah Perusahaan Raksasa: Fannie Mae, Penguasa Utama Pasar Hipotek AS Bernilai USD3,5 Triliun

Fannie Mae dikenal juga sebagai Federal National Mortgage Association (FNMA) adalah perusahaan jasa keuangan non-bank terbesar di dunia. Perusahaan pemegang saham ini dikatakan salah satu perusahaan terbesar di Amerika Serikat (AS). 

Perusahaan ini diketahui beroperasi secara eksklusif di pasar hipotek sekunder, melayani pasar perumahan keluarga tunggal dan multi keluarga. Fannie Mae juga bekerja untuk mendorong pembangunan perumahan dan komunitas di seluruh negeri.

Baca Juga: Kisah Perusahaan Raksasa: SAIC Motor, Otomotif Bernilai Fantastis Kelahiran Shanghai

Sambil memegang aset 675 miliar dolar AS, Fannie Mae juga menjamin lebih dari 700 miliar dolar AS di Mortgage-Backed Securities (MBS). Lembaga sempat jadi milik pemerintah ini telah membuat dampak yang luar biasa pada industri keuangan rumah tangga sejak disewa oleh Kongres pada 1938. Diatur oleh pemerintah federal, Fannie Mae adalah instrumen yang tidak biasa dalam perekonomian AS.

Salah satu perusahaan yang masih didukung pemerintah ini tetap menjadi roda penggerak pentig di pasar perumahan AS. Fannie Mae menyediakan lebih dari 650 miliar dolar AS likuiditas ke pasar hipotek perumahan pada 2019 dengan membeli atau mengamankan pinjaman di balik lebih dari 3 juta pembelian rumah, pembiayaan ulang dan sewa.

Selain membiayai kira-kira satu dari empat hipotek keluarga tunggal di AS, perusahaan juga mendukung 70 miliar dolar AS dalam pembiayaan multi-keluarga pada 2019. Sebagian besar dari kegiatan itu mendukung perumahan yang terjangkau.

Kekayaan Fannie Mae bisa dilihat dari tiga aspek. Pertama aset utama perusahaan pada 2020 tercatat mencapai 3,50 triliun dolar AS, sedikit naik dari tahun sebelumnya di angka 3,41 miliar dolar. Kedua laba bersih perusahaan pada tahun ini sebesar 14,16 miliar dolar turun 11 persen dari tahun sebelumnya yang sempat menyentuh angka 15,95 miliar dolar. Yang terakhir adalah pendapatan total perusahaan yang berhasil dibukukan sejumlah 120,30 miliar dolar tahun ini dari sebelumnya 120,10 miliar dolar di tahun sebelumnya.

Capaian tersebut memberika nilai tersendiri bagi Fannie Mae. Dengan itu, perusahaan duduk di peringkat 53 dalam daftar perusahaan raksasa milik Global 500 Fortune.

Perjalanan perusahaan raksasa asal AS Fannie Mae akan dibahas dan diulas pada kesempatan Selasa (20/10/2020) kali ini oleh Warta Ekonomi. Tulisan tersebut akan disajikan sebagai berikut. 

Fannie Mae awalnya dirancang untuk membantu meringankan masalah perumahan negara selama masa Depresi Besar. Judul III Undang-Undang Perumahan Federal tahun 1934 mengatur penggabungan asosiasi hipotek nasional swasta untuk menciptakan pasar hipotek sekunder nasional. 

Namun pada Februari 1938, karena belum ada asosiasi swasta yang terbentuk, Administrasi Perumahan Federal menyewa National Mortgage Association of Washington untuk membeli dan menjual hipotek. Namanya diubah tiga bulan kemudian menjadi Federal National Mortgage Association atau FNMA. Sejak saat itu dikenal sebagai Fannie Mae.

Pemerintah federal tertarik untuk memfasilitasi hipotek rumah sebagai cara untuk memperkuat industri konstruksi perumahan serta menyediakan perumahan yang layak bagi warganya. Depresi telah sangat merugikan lembaga pemberi pinjaman swasta. 

Tujuan utama Fannie Mae adalah mendirikan pasar hipotek sekunder untuk meremajakan pemberi pinjaman asli seperti bank hipotek, asosiasi simpan pinjam, dan bank komersial dengan merangsang arus kas yang cukup untuk memungkinkan mereka memberikan pinjaman baru. Fannie Mae membeli hipotek yang diasuransikan oleh Administrasi Perumahan Federal (FHA) dari pemberi pinjaman swasta ini, dan menyimpannya untuk portofolionya sendiri atau menjualnya kepada investor swasta.

Pasar sekunder yang diciptakan Fannie Mae juga membuat para pemberi pinjaman swasta yakin untuk membuat hipotek yang diasuransikan FHA. Keyakinan pemodal ini sangat langka sebab di sisi lain banyak sebagian enggan melakukannya. 

Setelah yakin bahwa mereka dapat dengan mudah mengubah hipotek ini menjadi uang tunai jika diperlukan, pemberi pinjaman lebih cenderung untuk memberikan kredit hipotek. Selain itu, pasar hipotek sekunder membantu meredakan perbedaan antara daerah kaya modal dan miskin modal di negara tersebut. 

Fannie Mae bisa membeli hipotek dari Selatan atau Barat wilayah negara dan menjualnya kepada investor di Timur yang kaya modal. Dengan cara ini seorang bankir Boston dapat berinvestasi dalam hipotek Arizona sementara pemberi pinjaman lokal di Arizona tidak lagi dibatasi dalam jumlah pinjaman yang dapat dia lakukan dengan setoran tunai pelanggannya. 

Di bawah Sam Husbands, yang memimpin asosiasi dari 1938 hingga 1948, Fannie Mae membeli 66.947 hipotek yang diasuransikan FHA dan menjual 49.048.

Pada 1949, Fannie Mae memperluas aktivitasnya dengan mencakup pinjaman jual beli yang dijamin oleh Administrasi Veteran (VA). Ketika para veteran kembali dari perang dan fenomena baby boom di AS sedang berlangsung, Fannie Mae lebih sibuk dari sebelumnya. 

Asosiasi papan atas ini membeli 133.032 hipotek pada 1950 dibandingkan dengan 6.734 pada 1948. Beberapa kritikus memandang pertumbuhan Fannie Mae dengan waspada, namun, menuduh bahwa perusahaan tersebut telah membawa pemerintah terlalu jauh ke dalam sektor swasta.

Sementara itu pada 1954, Kongres menanggapi dengan Undang-Undang Piagam Asosiasi Hipotek Nasional Federal, yang mengubah Fannie Mae menjadi perusahaan kepemilikan campuran. Departemen Keuangan AS menerbitkan saham preferen non-voting, dan saham biasa tanpa voting dijual kepada pemberi pinjaman hipotek, yang sekarang diharuskan memiliki saham untuk menjual hipotek kepada Fannie Mae. Fannie Mae diberi tanggung jawab atas bantuan khusus untuk hipotek tertentu ketika presiden atau Kongres memintanya, dan juga untuk pengelolaan hipotek yang diperoleh sebelum 1954.

Sepanjang 1950-an dan awal 1960-an Fannie Mae terus membeli dan menjual hipotek FHA dan VA. Tetapi pada 1966, pemberi pinjaman hipotek utama mengetahui diri mereka sendiri untuk sementara waktu tanpa sumber daya cair untuk membuat hipotek baru. 

Fannie Mae, hingga saat itu merupakan pemain yang relatif kecil di pasar sekunder karena dibatasi pada hipotek yang diasuransikan pemerintah (FHA dan VA), sehingga menjadi pembeli terbesar di pasar. Biaya meminjam cukup uang untuk membeli semua hipotek cukup tinggi sehingga laba Fannie Mae turun secara signifikan tahun itu. 

Pemberian pinjaman mereda pada akhir 1966, mengurangi tekanan pada Fannie Mae. Tetapi ketika dana hipotek menjadi langka lagi setahun kemudian, menjadi jelas bahwa perubahan besar diperlukan untuk memastikan kemakmuran Fannie Mae yang berkelanjutan.

Pada 1968, Fannie Mae memulai transisi dari kepemilikan campuran menjadi perusahaan swasta. Undang-undang Perumahan dan Pembangunan Perkotaan tahun 1968 membagi Fannie Mae lama menjadi dua perusahaan terpisah, meliputi pertama Fannie Mae baru melakukan aktivitas pasar hipotek sekunder seperti yang telah dilakukan sebelumnya, sementara perusahaan baru bernama Asosiasi Hipotek Nasional Pemerintah (GNMA) atau Ginnie Mae yang menjalankan fungsi bantuan khusus dan manajemen dari Fannie Mae lama, menjamin hipotek FHA dan VA. 

Saham preferen Departemen Keuangan telah dihentikan dan jadwal telah ditetapkan untuk saham biasa yang tidak memberikan suara untuk menjadi saham dengan hak suara. Departemen Perumahan dan Pembangunan Perkotaan (HUD) mempertahankan kekuatan regulasi atas Fannie Mae yang baru. 

Aturan itu menyebut saham, kewajiban, atau sekuritas Fannie Mae lainnya harus disetujui oleh Sekretaris HUD. Sekretaris juga dapat meminta agar pembelian Fannie Mae dalam jumlah yang wajar sejalan dengan tujuan HUD untuk memastikan perumahan berkualitas bagi keluarga berpenghasilan menengah dan rendah.

Pada tanggal 2 Desember 1969, Presiden Richard Nixon memberhentikan Raymond H. Lapin sebagai ketua Fannie Mae. Sebagai seorang Demokrat, Lapin telah ditunjuk sebagai presiden asosiasi oleh Presiden Lyndon Johnson pada Juli 1967 dan mengawasi masa transisi Fannie Mae. 

Eks kepala Fannie Mae itu mengajukan gugatan di pengadilan federal yang mengklaim bahwa pemecatannya bermotif politik dan bahwa Nixon telah gagal menunjukkan alasan yang baik, tetapi pengadilan dua kali menolak untuk memulihkan Lapin. 

Pada Januari 1970, Oakley Hunter mengambil alih sebagai presiden perusahaan. Transisi Fannie Mae di bawah kontrol swasta selesai pada 21 Mei 1970. Dewan direksi yang baru memiliki 15 anggota, sepuluh dipilih oleh pemegang saham dan lima ditunjuk oleh presiden.

Sebagai perusahaan swasta, Fannie Mae harus menyesuaikan diri dengan semakin kompleksnya pasar hipotek sekunder. Pada 1972, perusahaan membeli hipotek konvensional pertamanya seperti hipotek yang tidak diasuransikan oleh FHA atau dijamin oleh VA. Dan, pada 1974, Fannie Mae mulai membeli kondominium dan hipotek pengembangan unit yang direncanakan. Fleksibilitas ini membuat perusahaan tetap menguntungkan hingga paruh pertama dekade 1970-an.

Saat suku bunga mulai naik pada 1979, Fannie Mae menghadapi periode paling kritis dalam sejarahnya. Karena perusahaan meminjam uang yang digunakannya untuk membeli hipotek melalui surat hutang dan catatan jangka pendek, perusahaan sangat rentan terhadap kenaikan suku bunga. 

Tingkat yang meroket di awal 1980-an membuat ketua baru Fannie Mae, David O. Maxwell, diuji. Maxwell menggantikan Hunter pada 1981, saat Fannie Mae merugi jutaan dolar karena meminjam dengan suku bunga tinggi untuk membayar hipotek dengan bunga yang lebih rendah.

Maxwell memulai beberapa program untuk mengalihkan sebagian dari risiko suku bunga kepada orang lain. Salah satunya adalah mulai membeli hipotek dengan suku bunga yang dapat disesuaikan (ARM), terutama karena banyak lembaga pemberi pinjaman utama beralih ke ARM. Suku bunga ARM bervariasi tergantung pada jika suku bunga naik, pemilik rumah membayar lebih banyak per bulan, jika mereka turun dia membayar lebih sedikit.

Fannie Mae juga mulai menjual sekuritas berbasis mortgage (MBS) pada 1981 untuk membantu membiayai pembelian hipoteknya dan menghasilkan pendapatan. Sekuritas ini merupakan investasi yang menarik karena lebih likuid daripada kumpulan hipotek yang dikemas biasa. 

Program Swap MBS Fannie Mae memungkinkan lembaga pemberi pinjaman untuk memperdagangkan pinjaman secara langsung kepada sekuritas yang lebih cair. Fannie Mae menjamin pembayaran bunga dan pokok sekuritas secara tepat waktu. Pada 1988, Fannie Mae telah menerbitkan lebih dari 140 miliar dolar AS dalam bentuk sekuritas beragun hipotek.

Pada 1985, Fannie Mae mendapatkan keuntungan lagi. Perusahaan telah selamat dari mimpi buruk suku bunga pada awal 1980-an dan telah memposisikan diri terhadap risiko suku bunga di masa depan melalui ARM dan MBS. Tahun itu, Fannie Mae mulai meminjam uang dari luar negeri untuk membiayai pembeliannya, karena pemotongan pajak sebesar 30 persen atas investasi asing telah dihapuskan. 

Melanjutkan untuk menanggapi perubahan di pasar pembiayaan rumah, Fannie Mae mulai memasarkan saluran investasi hipotek real estat (REMICs) pada 1987. Sekuritas ini dapat secara khusus disesuaikan dengan kebutuhan investor dalam hal tanggal jatuh tempo, memungkinkan Fannie Mae untuk menarik investor tidak secara tradisional tertarik dengan produk investasi terkait KPR.

Pada 1988 Fannie Mae merayakan 50 tahun pengabdiannya pada industri pembiayaan rumah tangga dengan rekor pendapatan 345 juta dolar AS dalam tiga kuartal pertama saja. Dari 400 miliar dolar AS yang telah dipompa Fannie Mae ke dalam industri hipotek nasional dalam setengah abad terakhir. Sementara 300 miliar dolar di antaranya datang setelah 1980. 

Di bawah kepemimpinan agresif Ketua David Maxwell, Fannie Mae menjadi lebih menguntungkan daripada sebelumnya. Yang menarik, pada 1988, Fannie Mae ditambahkan ke dalam indeks saham 500 Standard and Poor.

Pasar hipotek sekunder telah berubah secara dramatis sejak 1938, tetapi Fannie Mae telah menunjukkan ketangkasan yang luar biasa dalam beradaptasi dengan perubahan tersebut. Saat perusahaan besar seperti Sears dan Citicorp menjadi lebih aktif di pasar hipotek sekunder, Fannie Mae harus melanjutkan cara inovatifnya agar tetap kompetitif.

Pendapatan total Fannie Mae pada 1990 adalah 1,9 miliar dolar AS dengan 34 persen berasal dari fee dan pendapatan jasa lainnya serta 66 persen dari pendapatan investasi. Sebagian dari uang perusahaan disumbangkan ke Fannie Mae Foundation (FMF), yang didirikan pada 1979 dengan tujuan memberikan sumbangan amal. 

Pada 1991 FMF mengalokasikan lebih dari 50 persen dari hibahnya untuk program-program yang mendukung perumahan, pengembangan masyarakat, dan kepedulian sosial. Pada 1992, FMF memberikan hibah terbesarnya hingga saat ini, 5,5 juta dolar di antaranya untuk membantu mendirikan Pusat Nasional Perumahan Aman-Timah.

Fannie Mae meluncurkan "Opening Doors to Affordable Housing" yang diinisiasi pada 1991. Dalam waktu kurang dari dua tahun, perusahaan tersebut menghasilkan keuntungan 10 miliar dalam pembelian untuk perumahan berpenghasilan rendah dan sedang serta kebutuhan khusus.

Pada 1994, Fannie Mae memperluas prakarsa melalui Komitmen Triliun Dolar. Juga pada tahun itu, Fannie Mae melembagakan Kantor Kemitraan Inisiatif, sebuah program yang dirancang untuk menyatukan para pemain utama, termasuk pemberi pinjaman, pemerintah daerah dan kelompok nirlaba, pembangun, dan pengembang, untuk berupaya memperluas peluang persewaan dan kepemilikan rumah yang terjangkau di wilayah mereka.

Pertengahan 1990-an ditandai dengan lonjakan minat Kongres dalam kegiatan dan regulasi Fannie Mae dan Freddie Mac. Dan, pada 1995 Departemen Perumahan dan Pembangunan Perkotaan (HUD) menetapkan tujuan baru pembiayaan untuk perumahan berpenghasilan rendah dan menengah Fannie Mae. Pada 1996, Fannie Mae menandai rekor pendapatan sepuluh tahun berturut-turut.

Pada 1998, Fannie Mae melewati titik tengah untuk memenuhi Komitmen Triliun Dolar. "Pinjaman hipotek adalah bisnis besar, dengan uang besar dan jumlah besar menjadi perbincangan setiap hari. Namun, seluruh industri memperhatikan pada bulan Maret 1994 ketika Fannie Mae mengumumkan inisiatif 1 triliun dolarnya, bersumpah untuk memberikan hipotek rumah kepada sepuluh juta keluarga, dengan fokus utama pada --peminjam yang berpenghasilan dan secara tradisional kurang terlayani," tulis Blaise Zerga untuk InfoWorld pada Mei.

Perbaikan teknologi seperti pembiayaan hipotek otomatis dengan aplikasi penjaminan emisi baru memungkinkan Fannie Mae membuat kemajuan pesat menuju tujuannya, menurut artikel tersebut. Fannie Mae memberikan perangkat lunak dan pelatihan kepada petugas pinjaman dari lembaga pemberi pinjaman. Hasilnya adalah proses pengajuan hipotek yang dipersingkat secara cepat.

James A. Johnson, yang telah membimbing Fannie Mae melalui dekade pertumbuhan, digantikan sebagai ketua dan CEO oleh Franklin D. Raines pada 1999. Fannie Mae --sekarang secara resmi beroperasi dengan nama itu-- juga mengubah pernyataan misinya pada tahun itu, menempatkan penekanan pada perumahan sewa yang terjangkau serta kepemilikan rumah.

Sementara itu, para bankir dan kelompok perdagangan menjadi lebih vokal mengenai perusahaan yang disponsori pemerintah (GSE) seperti Fannie Mae, mengatakan keringanan pajak penghasilan, pembebasan dari biaya pengajuan Komisi Sekuritas dan Bursa, dan persepsi dukungan pemerintah, memberi GSE keunggulan kompetitif.

"Dengan rasio leverage dan biaya modal, Anda tidak berada pada level yang sama dengan mereka," kata kepala eksekutif Wells Fargo Home Mortgage kepada American Banker pada 2001. 

"Mereka memiliki piagam untuk membantu mendorong kepemilikan rumah di Amerika, tetapi ketika mereka berekspansi ke produk lain dan masalah lain, Anda harus bertanya, 'Mengapa mereka harus terus memanfaatkan keuntungan pemerintah itu, karena mereka benar-benar di luar misi itu?'"

Peran organisasi tradisional dalam industri ini adalah menyediakan sumber likuiditas untuk suku bunga tetap yang sesuai dengan pasar hipotek, tetapi Fannie Mae mulai memainkan peran yang lebih besar dalam pasar pinjaman subprime, multifamily, dan suku bunga yang dapat disesuaikan. Pesaing takut keruntuhan bisnis dalam bidang-bidang utama tersebut.

Menurut artikel Jurnal Bisnis Birmingham yang diterbitkan Mei 2001, Fannie Mae dan Freddie Mac menguasai sekitar 43 persen pasar hipotek AS. Persentase itu diharapkan melebihi 90 persen pada 2003.

Artikel tersebut juga menegaskan bahwa realitas Wall Street mendorong Fannie Mae untuk mengejar pertumbuhan. Untuk melakukannya, GSE memasuki area berisiko seperti pinjaman subprime dan pinjaman ekuitas rumah, sehingga menjauh dari misi mereka.

Para pencela juga menunjuk dengan perhatian pada tingkat cadangan perusahaan. Anggota Kongres mendorong jumlah cadangan yang lebih tinggi dan peningkatan regulasi GSE saat abad baru dimulai.

Keterlibatan GSE yang meningkat dalam multi-unit housing juga mengundang kemarahan. HUD telah mendorong Fannie Mae untuk meningkatkan upayanya dalam menciptakan perumahan yang terjangkau, dan perusahaan meningkatkan aktivitasnya di area multifamily untuk mencapai tujuannya.

Pesaing menolak keras langkah tersebut dan berpendapat bahwa jaringan penjaminan emisi otomatis GSE telah menjadi bagian integral dari industri pinjaman multi-keluarga, mereka harus bekerja sama dengan mereka atau berisiko terdorong keluar dari pasar.

FM Watch yang berbasis di Washington DC, sebuah koalisi organisasi yang memantau aktivitas GSE, berjuang untuk menjaga mereka tetap dalam batas-batas misi mereka. Secara khusus, FM Watch memandang jaringan penjaminan emisi sebagai ancaman terhadap persaingan dan sarana yang dapat digunakan Fannie Mae untuk merambah pasar hipotek utama. 

Selain itu, kelompok tersebut menegaskan bahwa GSE sebenarnya tidak berbuat banyak untuk meringankan kebutuhan akan perumahan berpenghasilan rendah dan menengah mengingat definisi HUD yang luas tentang apa yang dianggap terjangkau. GE Capital Services, Chase Manhattan Corporation, dan Wells Fargo & Company termasuk di antara anggota FM Watch.

Pendukung GSE mengatakan bahwa agensi secara historis bertahan di pasar hipotek ketika yang lain diusir oleh masa-masa sulit. Selama awal 1990-an, ketika S&L mengalami kemunduran dan bank-bank gelisah, Fannie Mae tetap bertahan di pasar perumahan komersial. Selain itu, mereka mengatakan karena GSE dapat meminjam uang dengan lebih murah, ini berarti sewa penyewa yang lebih rendah. Terakhir, GSE memiliki program yang menargetkan daerah pedesaan dan properti kecil, situasi yang tidak mungkin disentuh oleh pemain besar lainnya di industri hipotek.

Franklin Raines meramalkan pertumbuhan yang berkelanjutan untuk Fannie Mae berdasarkan keinginan berkelanjutan untuk memiliki rumah dan meningkatkan kesediaan untuk meminjam, menurut artikel American Banker pada November 2001. Dia membatalkan ide untuk memasuki area bisnis baru, seperti hutang kartu kredit, untuk mendorong pertumbuhan, sebuah langkah yang pasti akan ditentang oleh para kritikus dan akan membutuhkan persetujuan Kongres.

Menjelang akhir tahun, Fannie Mae terus berkembang, meskipun resesi ekonomi dan perang di Afghanistan. "Orang-orang akan menyerahkan banyak hal lain sebelum mereka menyerahkan rumah mereka," kata Raines kepada majalah Money pada Desember. 

"Itulah yang membuat bisnis ini sangat bagus." Fannie Mae berada di jalur yang tepat untuk menandai tahun ke-15 berturut-turut pertumbuhan pendapatan dua digit, suatu prestasi yang diharapkan hanya dapat diimbangi oleh dua perusahaan S&P lainnya, Home Depot dan Pemrosesan Data Otomatis.

Namun, masa depan tidak pasti. Jika Kongres mencabut piagamnya, Fannie Mae akan kehilangan keunggulan kompetitifnya. Selain itu, ada batasan persentase pasar hipotek yang bisa ditelan Fannie Mae, yang membatasi pertumbuhan di area itu. Ditambah, kekhawatiran tentang pengaruh GSE di pasar diungkapkan oleh tokoh-tokoh berpengaruh di pemerintahan, termasuk Ketua Federal Reserve Alan Greenspan.

Namun, Fannie Mae memiliki banyak sekutu di Washington, karena beberapa mantan eksekutifnya termasuk orang dalam Demokrat dan Republik. Fannie Mae juga sama sekali tidak mengecilkan hati tentang alasannya sendiri.

Menurut majalah Money, Fannie Mae dan FMF telah menghabiskan sekitar 75 juta dolar AS dalam periklanan sejak dekade 2000 untuk memposisikan dirinya dalam kesadaran publik sebagai pemasok American Dream of homeownership.